最新的户籍制度改革释放了什么信号?

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户籍制度改革是人们长期以来一直呼吁的公共改革,也是2001年以来政策和文件不断推动的改革。然而,其进展的难度是出乎意料的。

在5月18日发布的《关于加快完善新时期社会主义市场经济体制的意见》中,户籍改革的号角再次吹响:在促进要素市场配置方面,提出“放开和放宽除部分特大城市以外的城市居住限制”,并提出“探索在城市群实行户籍制度和居住证互认制度”。

那么这释放了什么样的信号呢?

本期《原子智库》分享中国城镇和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁的解读:一是坚持户籍管理制度改革的方向和政策取向,作为推进要素市场化配置的重要组成部分;第二,在推进改革的过程中,要做到先易后难,不要啃硬骨头,制造不必要的麻烦——城市群内部的公共服务差异很小,所以容易稳步推进,取得成效。

以下是文本:

说到要素和资源的市场化配置,户籍管理制度的改革是不可避免的。

自2001年以来,党中央、国务院先后出台了一系列文件,从简单到困难,率先在县级以下的小城镇实行开放和落户管理,然后延伸到地级市。在完全取消居住人口在城市地区少于300万的城市定居限制的基础上,居住人口在300万至500万的大城市在城市地区定居的条件现已放宽。

尽管户籍不再像过去那样对人口外流地区的各种地级市很重要。然而,在人口流入该地区的城市,无论是大城市还是小城镇,几乎没有实施户籍管理制度改革的政策,甚至设置了各种门槛和条件,使外国人口更难定居。

不仅农民很难在城市定居,城市居民也很难在农村定居。

事实上,户籍管理制度的改革毕竟涉及到更广泛人群利益结构的调整。

改革开放前,严格的户籍管理制度侧重于城乡关系。当时,城市间公共服务水平和供给能力的差异并不大。除了少数几个城市,其他城市之间的人口流动没有太多障碍。当然,在不同人口规模和不同行政级别的城市,对人口流动仍有一定的限制,但至少没有现在那么严格。无论哪种类型的城市,户籍管理制度的重点都在城市和农村。所谓的非农业户口和农业户口有很大不同。有了非农业户口的城市,我们就能保证商品粮和各种轻工业产品及副食品的供应。另一方面,农业户口只能依靠自己的食物、蔬菜和牲畜养活自己。

严格限制在城市定居的原因是由于物资短缺和当时的经济贫困,尤其是农产品严重短缺。一方面,政策制定者担心,如果更多的农业户口的人去城市定居,他们将无法找到工作,形成了大量的无家可归者,并造成城市的不稳定。另一方面,它担心以农业为依托的农产品和轻工业原材料供应严重不足,这将影响城市工人的生活保障和各种利益。

因此,我们可以看到,从那个时代延续至今的户籍制度不仅让农民难以在城市定居,也让城市居民难以在农村定居。因为农村集体经济组织没有足够的土地让城市居民参与农村的分配,有限的产出并不能保证更多的城市居民在农村占据更多的农村资源。

尽管为了解决城市就业的困境,在20世纪60年代和70年代,2000多万中学毕业生去了农村,挤出了一些农村资源。然而,随着城市定居政策的调整,绝大多数下乡知识青年基本上回到了城市,从事各种类型的就业。一段时期以来,城乡人口变化格局相对稳定。然而,这并没有改变户籍制度日益固化的城乡利益新格局。

改革开放前后,农村人不得不去城市定居。除了高考、安置一些复员军人和结婚之外,还有一些村庄由于城市土地征用而被征用,如农业户口,它已经在城市定居并找到了工作。通过其他渠道在城市定居是非常困难的。可以看出,当时城乡差距很大。

我们现在讨论的户籍问题,可能与当时的户籍管理制度有根本的不同。至少随着改革开放,社会经济条件发生了巨大的变化。

例如,当地农民在城市定居的条件已经大大放宽,因此不再有障碍。原因是城市郊区农民手中的土地价值超过了户口。除了征地拆迁补偿费高的预期外,农村集体经济组织的效益也在上升。虽然远郊一些农村集体经济组织的土地红利不高,但随着城市产业向远郊转移,它们仍有升值的潜力。可以说,对于一个城市来说,在它所管辖的农村定居的压力很小。只要有钱买房子,农民就可以在城里定居。

相比之下,城市居民几乎不可能在农村定居。因为一方面,有严格的政策限制,禁止城市居民进入农村购买宅基地,限制城乡因素的流动;另一方面,村里的宅基地、各种福利和基于集体经济组织的选举活动,绝对不会让更多的移民分享村里的集体利益。

这也表明,我们经常提到的所谓的城乡户口界限,已经从最初的进城困难转变为目前的进城困难。当我们提到要素和资源是按照市场分配的时候,无论是从户口、基于户口的土地还是福利分配来看,城乡之间的逆向流动都受到很大阻力。

户籍制度改革的难点在于本地人口和流动人口的差异。

回顾过去,我们可以看到,城市户籍制度改革的难点不在于进入城市,而在于当地人口与流动人口的差异。事实上,与村庄一样,基于原有户籍管理制度的公共服务供给体系也是按行政区域提供的。例如,城市的各种公共服务,特别是教育和社会保障,严格限于城市和农村登记人口。

有一次,一个发达地区的一个城市的市长告诉我,他们有成千上万来自其他省份的教师为移民的孩子提供教育服务。这些非本地户籍教师在就业期间可以享受与本地户籍居民和教师同等的待遇,但一旦退休,只能回到家乡享受原户籍的社会保障。因为城市财政负担不起这些移民退休后的养老金负担。

拥有数千万人口的城市和超过10万人口的城镇并不取决于城市人口的规模,而是取决于外来人口的比例以及未来地方财政将增加多少社会保障负担。尽管这些移民为他们工作的城镇做出了巨大贡献,但他们仍然不能充分享受与当地城镇居民同等的所有公共服务待遇。

户籍与行政区公共服务供给之间的关系决定了人口流入区城市户籍改革的难度,这与现有农村相似。由于有限的财政资源大部分是提供给本地户籍居民的公共服务,我们不希望更多新移民分享公共服务的预期未来增长,也不希望影响本地户籍居民因移民分享蛋糕而可能享有的各种利益。

制约流动人口公共财政支出的另一个重要原因是城市公共服务水平的差异。如果在改革开放之前,全国城市之间的发展差距不大,城市中流动人口之间的矛盾可能不会那么突出。然而,随着改革开放,我国地区和城市之间的经济发展水平出现了巨大的差距,不可避免地拉大了城市之间的公共服务水平差距,这些都需要财政支出来保证。

对于人口外流的地区和城市,我希望获得更多的发展机会,增加更多的产业和人口。至于人口流动的地区和城市,希望流动人口继续增长,创造和留下更多的经济利益,但人们不能在这里定居。

此外,长期以来,由于户籍管理制度改革进展缓慢,财政支持的公共服务为当地户籍居民带来了更多的投资和收益。然而,当户籍居民的利益增加时,更多的外来人口分享这部分利益就更不可取了,因为这将直接影响到每一个户籍居民的切身利益。除非外国人口具有特殊技能,能够为当地发展做出非凡贡献,或者在投资和住房上花费大量资金,否则就有可能获得定居权,并享受与当地城市居民相同的公共服务。

回顾中国户籍制度改革的进程,可以清楚地看到,当经济发展水平差异不够大,或者资源和因素可能提供无限的供给时,户籍地位的变化影响并不是特别大。然而,一旦供给能力形成缺口或资源要素的供给受到限制,户籍制度将被用来限制外国人口的定居,这可能会限制公共资源的额外消耗。

当这一制度长期维持下去,利益格局就会相对固化,这也导致了改革中遇到的障碍。目前,城乡户籍制度的反向制约和城市户籍管理制度的强化,都形成了对改革的严重阻力。由于它针对的是城市中更广泛的社会群体或农村中更常见的社区团体和组织,这一改革的推进将受到各种因素的阻碍。虽然中央政府的相关政策和文件已多次发布,但如果被地方、城市和农村社区封锁,也会影响政策的进一步实施。

我们注意到,最近中央下发的《关于加快完善新时期社会主义市场经济体制的意见》,在推进要素配置市场化方面,提出“放开和放宽少数特大城市以外的城市居住限制”,并提到“探索在城市群实行居住证普遍转让和居住证相互承认制度”。

这至少表明:第一,户籍管理制度改革的方向和政策决定将保持不变,这是促进要素市场化配置的重要组成部分。第二,在推进改革的过程中,有必要化繁为简,而不是先啃硬骨头,造成不必要的麻烦。城市群内部的公共服务几乎没有差别。稳步推进并取得成果很容易。第三,在经济快速增长的过程中,改革可以加快。发展的结果可以缓解社会冲突。然而,当经济增长困难时,改革是可以调整的。特别是面对COVID-19疫情对全球化的巨大影响和中国经济发展的前所未有的形势,我们可以先解决容易操作的问题,然后逐步扩大在公共服务城市中推广户籍和居住证的认定和认证,逐步缩小今后可能需要解决的矛盾,这也是一个更符合国情的考虑。

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